行政复议决定书

宁政行复〔2021〕02号

申请人：戴某宁。

申请人：戴某华。
    申请人：戴某茂。

申请人：戴某盛。

戴某盛委托代理人：刘某妹。

戴某茂委托代理人：戴某。
   被申请人：宁化县自然资源局，地址：福建省宁化县翠江镇南大街81号。

法定代表人：潘良珍，职务：局长

被申请人：宁化县城市管理局，地址：福建省宁化县翠江镇五星路79号。

法定代表人：杨家海，职务：局长。

第三人：宁化某文化研究会。

法定代表人：巫某山。

申请人不服两被申请人于2020年12月15日共同作出《大型户外广告选址意见书》的行政行为，于2021年2月7日向本机关申请行政复议，本机关于2021年2月7日向申请人送达了行政复议申请补正通知书（宁政行复补［2021］02号），申请人于2021年2月19日向本机关提交了补正材料，本机关依法受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销两被申请人于2020年12月15日共同作出的《大型户外广告选址意见书》，重新作出不予准许在宁化县某镇某新村2X号宅基地上设置广告、宣传栏（功德碑）。

申请人称：1、《大型户外广告选址意见书》擅自改变了宅基地的使用用途，属于违法行为。宁化某怀念堂管委会通过转让的方式取得了某新村2X号宅基地的使用权，但其作为该土地的使用权人只能依法在宅基地上进行建造住宅及附属设施。根据《土地管理法》的规定，若因法定事由村民需改变宅基地使用用途的，应当报经有批准权的人民政府审批后，办理土地变更登记手续。宁化县某怀念堂管委会申请将宅基地用于建设宣传栏，改变了宅基地的使用用途，但没有办理法定的变更手续，属于违法行为，依法应当予以撤销。2、两被申请人作出《大型户外广告选址意见书》的程序违法，未依法征询四邻意见，且没有经过村民会议讨论决定。根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，宅基地使用方案涉及村民利益的事项，必须经村民会议决定后才能办理。而宁化某怀念堂管委会将某新村2X号宅基地改变用途，申请用于建设宣传栏属于改变宅基地使用方案，涉及村民利益，但并未依法经过民主议定程序。两被申请人接受宁化某怀念堂管委会申请后，应当依法征询四邻意见，查明是否存在纠纷，两被申请人在明知四邻存在异议的情况下，没有对该申请举行听证，作出同意建设的批复，明显属于程序违法，应当予以撤销。3、《大型户外广告选址意见书》同意宁化某怀念堂管委会申请建设宣传栏，严重侵害了四申请人的合法权益。四申请人的宅基地是宁化县某镇某新村3X号，与某新村2X号相邻。宁化某怀念堂管委会欲在某新村2X号建设高4.96米，长14米的宣传栏，且顶上有雨棚，为不法分子到四申请人家中行窃提供了阶梯，严重危害到四申请人的住宅安全。同时宣传栏设计的雨棚直接将雨水全部排至四申请人房屋墙体及地基处会影响到四申请人房屋地基和使用安全。且四申请人居住于农村，在宅基地附近设置宣传栏、功德碑，等同于在申请人房屋附近设置墓碑，非常不吉利。因此两被申请人共同作出《大型户外广告选址意见书》同意宁化某怀念堂管委会建设宣传栏，严重侵害了四申请人的合法权益。

被申请人宁化县城市管理局称：1、《大型户外广告选址意见书》的出具符合相关法律法规的规定。2020年12月6日宁化某文化研究会向宁化县城市管理局书面申请在其购买的某新村2X号旧房拆除后的空地上设置宣传栏。申请受理后，宁化县自然资源局作出不影响城市规划，同意该广告选址意见，宁化县城市管理局对其提供的材料进行了逐一审核并到现场查看，作出同意宁化某文化研究会提出的户外广告设置的选址申请，审批程序合法。2、某新村2X号地块为国有建设用地，宁化某文化研究会有权利用该地块建造建筑物、构筑物及其附属设施。根据宁化某文化研究会提供的闽（2020）宁化县不动产权第00009XX号，证实宁化县某镇某新村2X号房屋占用土地为国有建设用地使用权。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条的规定“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。3、宁化县城市管理局作出对宁化某文化研究会《大型户外广告选址意见书》的审批与四申请人无利害关系，四申请人提出会严重侵害其合法权益，无相关证据证实。

被申请人宁化县自然资源局称：1、宁化县自然资源局作出的《大型户外广告选址意见书》中的规划选址意见程序合法，适用依据正确，应当予以维持。宁化县自然资源局城市规划股工作人员于2020年12月15日收到宁化某文化研究会的大型户外广告选址申请，经审核材料齐全，当即予以受理。办理大型户外广告选址规划意见不需要经过公示、公告程序，当日宁化县自然资源局在《大型户外广告选址意见书》中签署了自然资源局规划意见。2、宁化县自然资源局出具《大型户外广告选址意见书》中的规划意见适用法律正确。宁化某文化研究会于2020年通过出让方式取得某新村2X号房屋不动产权，该用地性质为出让国有建设用地，不属于四申请人所称的集体建设用地。根据《宁化县城市总体规划》（2005-2020）和《宁化县城新桥片区控制性详细规划》（2012-2020）等规划文件，某新村2X号房屋位于老旧小区，第三人于该处利用自有产权出让国有建设用地设置宣传栏不影响城市规划，可以选址建设，宁化县自然资源局作出同意该选址并要求宣传栏尺寸不得超出宅基地范围的规划意见合理合法。宁化某文化研究会计划将自有产权的某新村2X号房屋拆除后一半用于城市道路建设，一半用于建设某氏宗亲文化公益宣传栏的行为值得鼓励。

第三人宁化某文化研究会未提交答辩意见。

本机关查明：宁化某文化研究会（又称宁化县某怀念堂管理委员会）通过转让方式购得坐落于宁化县某镇某新村2X号房屋，于2020年办理了不动产权登记，产权证号：闽（2020）宁化县不动产权第00009XX号，土地性质为出让国有建设用地。2020年12月6日，宁化某文化研究会向宁化县城市管理局申请将宁化县某镇某新村2X号房屋拆除后用于扩路建宣传栏，并提交了《关于申请建某怀念堂宣传栏的请示》、宁化某文化研究会社会团体法人登记证书复印件、法定代表人和经办人身份证复印件、宁化县某镇某新村2X号房屋不动产权证复印件、某怀念堂宣传栏效果图及平面示意图、《某公怀念堂购房扩路建宣传栏简述》等申请材料。宁化县城市管理局认为设置宣传栏和功德碑会影响美观，建议宁化某文化研究会取消建设功德碑的设计方案。之后，宁化某文化研究会更改了设计方案，并重新提交了宣传栏平面示意图。2020年12月15日，宁化某文化研究会向宁化县城市管理局提交了某怀念堂宣传栏设计施工方案，并签订了户外广告设置安全及管理责任状。同日，宁化县自然资源局对宁化某文化研究会申请在宁化县某镇某新村2X号房屋拆除的空地上设置大型户外广告选址的相关申请材料进行了审查，并在《大型户外广告选址意见书》中签署了“该广告设置在某新村内，利用了某新村2X号民宅基地进行建设，不影响城市规划，同意该广告选址在某新村2X号宅基地上，尺寸不得超出宅基地范围”的规划意见。宁化县城市管理局根据宁化县自然资源局出具的规划意见，并经现场查看，同意宁化某文化研究会按自然资源局的审批意见进行设置广告，同时提出该处广告设置只能用于某公怀念堂相关宣传，不得发布商业广告的审批意见。

另查明:

宁化县某镇某新村3X号房屋所有人为戴某祥、陈某秀，该房屋所有人已故，四申请人是戴某祥和陈某秀的法定继承人，且申请人戴某宁、戴某华及其亲属一直居住在该房屋，是该房屋的实际使用人，该房屋与宁化县某镇某新村2X号相邻。

以上事实主要有下列证据证明：

一、戴某宁、戴某华、戴某茂、戴某盛身份证复印件；

二、宁化县某镇某新村3X号房屋所有权证和土地使用证复印件；

三、戴某祥、陈某秀与戴某宁、戴某华、戴某茂、戴某盛之间的亲属关系证明；

四、宣传栏、功德碑平面示意图；

五、大型户外广告选址意见书；

六、现场照片；

七、福建省宁化县城市总体规划（2006-2020）土地利用规划图和宁化县城新桥片区控制性详细规划土地利用规划图；

八、关于申请建某怀念堂宣传栏的请示；

九、宁化某文化研究会社会团体法人登记证书复印件；

十、宁化某文化研究会法定代表人和经办人身份证复印件；

十一、宁化县某镇某新村2X号房屋不动产权证复印件；

十二、某怀念堂宣传栏效果图和平面示意图；

十三、某公怀念堂宣传栏设计施工方案；

十四、户外广告设置安全及管理责任状；

十五、某公怀念堂购房扩路建宣传栏简述。

对于申请人提交的申明书与本案诉争行政行为无关联性，本机关不予审查采信。

一、关于申请人主张《大型户外广告选址意见书》擅自改变了宅基地的使用用途，属于违法行为

本机关认为，基于第三人宁化某文化研究会提交给宁化县城市管理局的宁化县某镇某新村2X号房屋不动产权证显示，该地块土地性质为出让国有建设用地，并不属于集体建设用地。根据《中华人民共和国民法典》第三百四十四条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”、第二百四十条“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定，第三人宁化某文化研究会通过转让取得宁化县某镇某新村2X号房屋的所有权，亦是该房屋占用土地的建设用地使用权人，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。宁化某文化研究会在其合法取得的建设用地上拟建设宣传栏，没有改变该土地的使用用途，无需办理土地变更审批手续。宁化县自然资源局不存在违规审批用地的行为，申请人的申请没有事实根据和法律依据。

二、关于申请人主张两被申请人作出《大型户外广告选址意见书》，未依法征询四邻意见，且没有经过村民会议讨论决定，属于程序违法

本机关认为，根据第三人宁化某文化研究会提供的宁化县某镇某新村2X号房屋不动产权证宗地图显示，其房屋长14米、宽4.5米，以及其提供的某怀念堂宣传栏平面示意图显示，其拟建设的宣传栏长13米、高4.46米、基座和台阶高0.5米、台阶面宽1.5米，并没有超出其房屋占用建设用地范围。且该房屋位于老旧小区，在住宅规划区内，其选址建设不影响城市规划，同时其利用该出让国有建设用地拟建设非商业性质的某宗亲文化宣传栏并不涉及该村村民利益，无需经过该村村民会议决定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”的规定，宁化县城市管理局和宁化县自然资源局对宁化某文化研究会提交的申请材料进行了形式上的审查，并到现场进行了查看，认为其申请材料齐全，且不影响城市规划，共同作出许可第三人建设宣传栏的选址意见，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。

根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”的规定，申请人并非本案《大型户外广告选址意见书》的行政相对人，与宁化县某镇某新村2X号房屋不存在权属争议，宁化某文化研究会选址在其合法取得的房屋占用建设用地上拟建设宣传栏亦未侵害公共利益，申请人与两被申请人共同作出《大型户外广告选址意见书》的行政许可行为之间不具有直接利害关系，两被申请人共同作出的同意宁化某文化研究会建设宣传栏的选址意见亦不属于依法需要听证的行政许可事项，并未违反法定程序。如果申请人与第三人宁化某文化研究会之间存在其他纠纷，可通过其他合法途径解决，与两被申请人共同作出的《大型户外广告选址意见书》的行政行为没有法律上的利害关系。因此，申请人认为两被申请人在作出《大型户外广告选址意见书》时须经村民会议决定，并依法征询四邻意见的主张，没有事实根据和法律依据。

三、关于申请人主张《大型户外广告选址意见书》同意宁化某怀念堂管委会的申请建设宣传栏，严重侵害了四申请人的合法权益

本机关认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”，以及《福建省实施中华人民共和国城乡规划法办法》（2011年施行）第二十八条第一款第二项“省级以下地方人民政府有关部门审批、核准的建设项目，由项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设项目选址意见书”的规定，选址意见书是用地预审的必备文件，系在立项过程中形成的，主要为相关部门审批决策建设项目提供参考，且在建设项目开始实施之前还有其他审批、核准、许可程序尚待完成。因此，仅凭选址意见书并不能直接决定建设项目的实施与否，也不会直接侵犯申请人的合法权益，即使此种利益存在，也非行政审批部门在核发选址意见书时需要重点审查的权益。申请人并非涉案选址意见书的行政相对人，且没有提供证据证明因出具该选址意见书致使其合法权益遭遇侵害。因此，申请人主张两被申请人出具选址意见是为不法分子行窃提供阶梯，将会侵害其房屋使用安全既没有事实根据，亦不属于两被申请人在作出行政审批时的依法应当审查的范围。

同时，现代文明倡导崇尚科学、反对封建迷信，这已是社会共识，也是弘扬社会主义核心价值观的内在要求。结合本案现有的证据和查明的案件事实，宁化某文化研究会已取消拟建设功德碑的设计方案，仅在建设项目选址地上拟建设宣传某文化公益宣传栏。宁化作为客家祖地，传承客家精神，宣传和弘扬客家文化已成为宁化对外交流，团结海内外同胞的重要渠道，亦是宁化打造客家文化品牌的重要方式。某公是客家先驱，宣传某文化亦是宣传客家文化的一部分，客家人素有敬祖爱宗的家国情怀，每年的客家祭祖、清明扫墓吸引了大量在外的客家人回宁寻根谒祖、交流恳亲，不仅促进了宁化的人文交流，也为在外的客家人回乡建设美丽宁化、促进宁化发展提供了机遇。本案中，宁化某文化研究会通过广大海内外宗亲捐款筹资，购买房屋产权后拆除房屋扩路建宣传栏，能够缓解老旧小区道路狭小、通行不便的交通压力，有利于公共利益，同时也是每个宁化客家人宣传客家文化应有的文化自觉，其行为应当予以支持和鼓励。

综上所述，本机关认为，申请人与两被申请人共同作出《大型户外广告选址意见书》的行政行为不具有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

如不服本决定，可在接到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                                                                 宁化县人民政府

                                                                           2021年4月7日